Die Zukunft der Erde

I.

These 1: Die Aufgabe der Klimapolitik besteht darin, die Eigentumsrechte an Common-Pool Ressourcen festzulegen. Damit werden Common-Pool Ressourcen zu Commons – zu Globalen Gemeinschaftsgütern. Die natürlichen Senken wie Atmosphäre, Land, Wälder und die Ozeane werden übernutzt, weil entweder keine Eigentumsrechte festgelegt wurden, oder das Bündel existierender Eigentumsrechte eine sozial ineffiziente Nutzung nicht verhindert. Global Commons, deren Übernutzung durch sinnvolle Festlegung von Eigentumsrechten verhindert wird, werden daher im 21. Jahrhundert eine wesentliche Quelle von Wohlstand.

Die Festlegung von Eigentumsrechten dient der Befriedung von Nutzungskonflikten, da sie den Zugang zu Ressourcen und deren Nutzung verbindlich regelt. Einmal definiert, können sie einen effizienten und schonenden Umgang mit Ressourcen ermöglichen und damit Wohlstand vermehren. Die geltenden Eigentumsrechte an erschöpfbaren Ressourcen und Land (Abholzung, Zerstörung der terrestrischen Kohlenstoffsenken, Bodenerosion) führen zu einer Übernutzung der Atmosphäre – so lassen sich die sozialen Konsequenzen der wissenschaftlichen Erkenntnisse zum menschengemachten Klimawandel beschreiben. Das Eigentumsrecht an den fossilen Rohstoffen kollidiert mit dem Eigentumsrecht an landwirtschaftlichem Nutzland, das durch Meeresspiegelanstieg, Dürren, Überschwemmungen und andere Klimafolgen geschädigt wird.

Es ist bislang noch nicht hinreichend geklärt, welche Schäden der Klimawandel hervorruft und wie er die Eigentumsordnung verändert, etwa im Hinblick auf Infrastruktur oder privates Wohnungseigentum. Durch die wissenschaftlichen Erkenntnisse zum Klimawandel und seine Folgen wird der Menschheit aber nun bewusst, dass die Atmosphäre bislang eine Common-Pool Ressource ist: Die Besitzer von Kohle, Öl und Gas können sie als Deponie für verbrannten Kohlenstoff nutzen, unabhängig von den Folgen ihrer Übernutzung. Auch die Besitzer von Land nutzen die Atmosphäre durch Abholzung und durch die Schädigung der terrestrischen Senken als kostenlosen Deponieraum.

Die Festlegung von Nutzungsrechten an der Atmosphäre transformiert die Common-Pool Ressource in ein globales Gemeinschaftseigentum – in eine Commons. Im Klimaabkommen von Paris haben sich die Staaten der Klimarahmenkonvention im Jahr 2015 dazu verpflichtet, den Anstieg der globalen Mitteltemperatur auf unter 2°C zu begrenzen. Mit dieser Festlegung wird die Atmosphäre zu einem Globalen Gemeinschaftseigentum der Menschheit, wenngleich die völkerrechtliche Verbindlichkeit dieser Ziele umstritten ist. Denn im Abkommen von Paris tragen die Staaten mit freiwilligen Selbstverpflichtungen zu diesem Ziel bei. Diese freiwilligen Selbstverpflichtungen, die bis 2030 gelten, reichen keineswegs, um den Anstieg der globalen Mitteltemperatur unter 2°C zu halten. Durch die Umsetzung dieses Ziels wird jedoch de facto in die Eigentumsrechte an fossilen Ressourcen, aber auch an Land eingegriffen, weil diese Rechte nicht mehr unabhängig von ihren klimapolitischen Implikationen ausgeübt werden können.

Anteil der vorhandenen Rohstoffe, die zum Erreichen des 2°C-Ziels bis zum Jahr 2100
verglichen mit dem „Business-as-Usual-Szenario“ im Boden verbleiben müssen.

Die Werte bezeichnen den Median der AR5 Szenarien, die im IPCC ausgewertet wurden.
Quelle: Eigene Berechnungen (zusammen mit Jérôme Hilaire, PIK, 2015)

Die Festlegung von Eigentumsrechten an der Atmosphäre erhöht jedoch nicht nur den Wohlstand, sondern verursacht erhebliche Verteilungskonflikte. Dieser grundsätzliche Eigentumskonflikt wird erst durch die wissenschaftliche Erkenntnis über den Klimawandel virulent. Es ist daher nicht verwunderlich, dass die Wissenschaft zum anthropogenen Klimawandel im Kreuzfeuer derer steht, die Verluste in diesem Verteilungskonflikt befürchten. Damit lässt sich die Klimapolitik auf eine einfache Formel bringen: Es gibt – gemessen an der begrenzten Aufnahmefähigkeit der Atmosphäre – zu viele fossile Energieträger im Boden. Soll das 2°C-Ziel der Klimarahmenkonvention umgesetzt werden, muss nach Tabelle 1 bis zum Ende des Jahrhunderts ein Großteil der vorhandenen Kohle sowie des Erdgases und des Erdöls im Boden bleiben. Dies gilt selbst dann, wenn CO₂ von den Kohle- und Gaskraftwerken eingefangen und im geologischen Untergrund gespeichert werden kann (Carbon Capture and Storage, CCS). Diese CCS-Option muss auch zur Verfügung stehen, wenn Biomasse zur Gewinnung von Strom oder zur Gewinnung von Treibstoffen eingesetzt wird. Steht die Option aus technischen Gründen nicht zur Verfügung, müssen entsprechend den Szenarien des IPCC im 5. Sachstandsbericht weitaus mehr Kohle, Erdgas und Öl im Boden bleiben (siehe Tabelle 1). Damit bahnt sich ein Verteilungskonflikt an, der in der Wirtschaftsgeschichte ohne Vorbild ist: Die jährlichen Renteneinkommen aus Kohle, Öl und Gas machen etwa 4 Prozent der globalen Wertschöpfung aus.

II.

These 2: Die Klimapolitik hat drei Möglichkeiten, die Konflikte um die Verteilung von Eigentumsrechten zu lösen: Auf ein technisches Wunder hoffen, die Besitzer von Kohle, Öl und Gas entschädigen oder den Kohlenstoff bepreisen.

Die Hoffnung auf ein Wunder könnte sich als trügerisch erweisen – sind die erneuerbaren Energien doch längst nicht so billig, dass sich die Extraktion von Kohle nicht mehr lohnen wird. Es ist zwar richtig, dass die Stromgestehungskosten von Wind an guten Standorten schon fast so niedrig sind wie die Stromgestehungskosten von Kohle. Rechnet man jedoch die Kosten der Fluktuation des Windes mit ein, ist der Windstrom immer noch teurer als der Kohlestrom, zumindest bei größeren Anteilen Windstrom im Netz. So kostet die Stromerzeugung mit Kohlekraftwerken wie auch mit Windturbinen etwa 60 €/MWh, im Falle von Wind kommen als Kosten der Fluktuation allerdings nochmal bis zu 30 €/MWh hinzu. Für Solarenergie gilt ähnliches, trotz des starken Preisverfalls von Solarmodulen in den letzten Jahren. In China, Indien, USA, aber auch in Europa wurde Kohle im vergangenen Jahrzehnt wieder verstärkt im Stromsektor genutzt. Angesichts der enormen Kohlevorräte kann dieser Trend noch lange anhalten. Damit kommen wir zur zweiten Möglichkeit: Die Besitzer fossiler Ressourcen könnten für die durch die Nichtförderung entstehenden Verluste kompensiert werden: Dies dürfte politisch kaum durchsetzbar sein und schüfe weitere Anreize, die Exploration von Kohle, Öl und Gas fortzusetzen, um die Entschädigungszahlungen nach oben zu treiben.

Bleibt also nur die dritte Möglichkeit: Es kommt zu einer Bepreisung von CO₂. Grundsätzlich kann diese CO₂-Bepreisung durch eine Steuer oder durch einen Emissionshandel erfolgen. Da nur noch ungefähr 800 Gigatonnen CO₂ in der Atmosphäre abgelagert werden dürfen, muss der CO₂-Preis (die Steuer oder der Preis für die Zertifikate) mit einer konstanten Wachstumsrate steigen. Nur unter dieser Voraussetzung wird die Menge an CO₂ begrenzt, die wir noch in der Atmosphäre ablagern. Natürlich bedarf es auch im letzten Fall technischer Innovationen im Bereich emissionsarmer Technologien, um die Kosten aus dem Verzicht der unbegrenzten Nutzung fossiler Ressourcen gering zu halten und damit auch die gesellschaftliche Akzeptanz und politische Durchsetzbarkeit ambitionierter Klimaschutzziele zu erhöhen. Allerdings hängt bei der CO₂-Bepreisung der Erfolg des gesamten Klimaschutzes in geringerem Maße von technologischen Durchbrüchen ab. Für eine effektive Klimapolitik ist es jedoch nicht ausreichend, die Nutzung fossiler Energieträger zu besteuern. Auch die Emissionen aus der Landnutzung müssen besteuert werden, was einer Besteuerung vieler landwirtschaftlicher Nutzflächen gleichkommt.

III.

These 3: Durch eine globale CO₂-Bepreisung verlieren die Besitzer von Kohle, Öl und Gas ihre Knappheitsrenten. Dadurch entsteht eine Klimarente, die den Verlust der Knappheitsrenten aufwiegt.

Durch Schaffung eines CO₂-Preises müssen Emittenten für die Nutzung der Atmosphäre als Deponie zahlen. Die Atmosphäre wird dabei von der weltweiten Staatengemeinschaft angeeignet, da diese fortan über das Ausmaß der Nutzung entscheidet. Auch beim Emissionshandel, bei dem Nutzungsrechte erworben werden können, verbleibt die Atmosphäre Eigentum der Menschheit, da diese über die Menge der Nutzungsrechte oder deren Preis entscheidet und die damit verbundene Knappheitsrente einnehmen kann. Der Vermögenswert der Atmosphäre als Kohlenstoffsenke beträgt allein 50 bis 70 Prozent der jährlichen globalen Wertschöpfung; im Falle begrenzt verfügbarer Vermeidungstechnologien kann er sogar weitaus größer sein und den Vermögenswert fossiler Rohstoffe übertreffen. Weder der CO₂-Handel noch die Besteuerung von CO₂ ist eine Privatisierung von Gemeinschaftsgütern. Allerdings müssten beim Emissionshandel die Zertifikate versteigert und dürften nicht kostenlos zugeteilt werden, da kostenlose Zuteilung tatsächlich einer Privatisierung gleichkäme.

Im nationalstaatlichen Rahmen werden viele nationale Umweltprobleme durch eine Neudefinition der Eigentumsrechte – beispielsweise durch Grenzwerte bei Schadstoffemissionen, Umweltabgaben oder Lenkungssteuern – gelöst. Sie alle bedeuten einen Eingriff in das Eigentumsrecht von Produzenten, die Produktionsfaktoren nicht mehr unbeschränkt nutzen können. Dieser nationalstaatliche Rahmen versagt jedoch beim Klimaproblem, da die Atmosphäre Gemeinschaftseigentum der ganzen Menschheit ist. Daher bedarf es eines globalen Abkommens, das durch Trittbrettfahrerverhalten beträchtlich erschwert wird.

IV.

These 4: Es gibt auch ohne ein globales Klimaabkommen für nationale Regierungen ausreichend Anreize, eine CO₂-Steuer einzuführen, um damit die Effizienz der Wirtschaft zu erhöhen. Der Steuerstaat der Zukunft wird jedoch, wenn er soziale Kosten internalisieren will, vermehrt auf Verteilungswirkungen achten müssen. Sollen die meist regressiven Wirkungen indirekter Steuern verhindert werden, bedarf es komplementärer Maßnahmen wie zum Beispiel Steuerreformen.

Allein die Besteuerung der Ressourcenrenten kann jedoch in vielen Ländern zu Effizienzgewinnen führen. Denn die Besitzer von erschöpfbaren Ressourcen werden dadurch ihr Vermögen in produktives Kapital investieren müssen, das langfristig das Sozialprodukt erhöht. Darüber hinaus kann die Klimarente für die Finanzierung von Infrastruktur, Steuersenkungen und den Abbau der Staatsverschuldung herangezogen werden. Auch könnte ein Teil dieser Renten dazu verwendet werden, der nächsten Generation eine „minimum inheritance“ zu ermöglichen, mit der sie in ihre eigenen Fähigkeiten investieren kann. Weil sich die Staaten bislang auf keinen globalen CO₂-Preis einigen konnten, stellt sich zunehmend die Frage, ob die Finanzminister nicht einen Anreiz haben, eine CO₂-Steuer zu erheben, selbst wenn sie sich nicht für Klimaschutz interessieren.

Nationale Regierungen werden heute nicht mehr nur durch ihre Wähler bewertet, sondern vor allem auch durch die internationalen Kapitalmärkte: Hohe Staatsschulden werden abgestraft, hohe Kapitaleinkommenssteuern führen zu Kapitalflucht, die Besteuerung von Arbeit stößt an politische Grenzen. Daher können nationale Regierungen immer weniger in Infrastruktur investieren und andere öffentliche Güter bereitstellen. Diese Gefahr eines „race to the bottom“ können Staaten abwehren, wenn sie verstärkt CO₂ und Ressourcenrenten besteuern; dies ist auch dann vorteilhaft, wenn der Markt für fossile Ressourcen global ist. Denn zum einen bestrafen CO₂-Steuern die Investitionen nicht, zum anderen werden in beträchtlichem Umfang dysfunktionale Ressourcenrenten abgeschöpft – entweder bei den Ressourcenexporteuren oder bei den heimischen Ressourcenbesitzern. Wenn die Einnahmen aus der CO2-Besteuerung in Infrastruktur investiert werden, die die Produktivität der heimischen Wirtschaft fördern, wird der Standort auch im internationalen Wettbewerb besser bestehen können.

So kann gezeigt werden, dass selbst eine moderate CO₂-Steuer und eine Besteuerung der Ressourcenrenten Investitionen ermöglicht, die vor allem für die Bekämpfung von Armut von entscheidender Bedeutung sind: Universeller Zugang zu sauberer Elektrizität, Wasserversorgung, sanitäre Einrichtungen, Bildung, Zugang zu Mobilfunknetzen und Straßen. Würde die indische Regierung die Tonne CO₂ mit zehn Dollar belasten, könnte sie aus den Einnahmen jedes Jahr mehr als 60 Millionen Menschen zusätzlich Zugang zu Elektrizität, sauberem Wasser, Sanitäreinrichtungen und Telekommunikation verschaffen. Eine Streichung der Subventionierung für Kohle, Öl und Gas würde zusätzliche Mittel für die Armutsbekämpfung mobilisieren.

Die Besteuerung von CO₂ wird jedoch in bereits entwickelten Volkswirtschaften alternative Pfade beschreiten müssen, wenn eine vermehrte indirekte Besteuerung nicht zu einer Verschärfung der Ungleichheit führen soll. Eine Besteuerung von CO₂ wird nämlich vor allem die einkommensschwachen Haushalte überproportional belasten.

Wie Abbildung 1 für die USA zeigt, steigen die Pro-Kopf-Emissionen der konsumierten Güter und Dienstleistungen weniger stark als das Haushaltseinkommen an. Der Anteil an Energieausgaben (einschließlich Biomasse) ist auch bei einkommensschwachen Haushalten in Entwicklungsländern höher als bei reicheren Haushalten. Allerdings sind fossile Energieträger und Strom in vielen Entwicklungsländern nach wie vor ein Luxusgut, da arme Haushalte vor allem Biomasse zur Energiegewinnung nutzen. Steuern auf „moderne“ Energie (Strom und fossile Energie) wären demnach meist progressiv und die vielfach vorhandenen Subventionen regressiv. Bei einer konstanten Kohlenstoffsteuer würden Haushalte mit geringem Einkommen daher relativ stark belastet.

Dafür gibt es im Wesentlichen zwei Gründe: Einerseits ist der Anteil an Energieausgaben für ärmere Haushalte größer als für reichere. Da Energie sehr kohlenstoffintensiv in der Herstellung ist, würde eine CO₂-Steuer ärmere Haushalte überproportional belasten. Dies ist in den grau schattierten Balken in Abbildung 1 dargestellt. Der zweite Grund bezieht sich auf die Emissionen, die zur Herstellung von Konsumgütern und Dienstleistungen anfallen, die – bezogen auf jeden ausgegebenen Dollar – höher für ärmere als für reichere Haushalte sind (schwarz schattierte Balken in Abbildung 1). Es ist ein weit verbreitetes empirisches Muster, dass mit steigendem Einkommen der Ausgabenanteil für Basisgüter sinkt und die Ausgaben für Luxusgüter zunehmen. Dies wird auch als „Engel’sches Gesetz“ bezeichnet. Bei geringem Einkommen hat der Konsum von Nahrungsmitteln, Wohnraum, Gesundheit und grundlegenden öffentlichen Dienstleistungen neben dem Konsum von Energie Priorität. Der Anteil an Ausgaben, die nicht Basisgüter sind und hier als Luxusgüter bezeichnet werden, steigt dagegen mit dem Einkommen. Zur Herstellung von Basisgütern fallen zudem mehr Emissionen an als bei Luxusgütern. Vor allem Nahrungsmittel und öffentliche Dienstleistungen sind kohlenstoffintensiv in der Herstellung. Selbst innerhalb der Klasse der Luxusgüter wie auch der Nahrungsmittel sinkt die Kohlenstoffintensität mit dem Einkommen, da Haushalte vor allem qualitativ hochwertigere Produkte kaufen.

Diese Überlegungen zeigen, dass Umweltsteuern, welche die sozialen Kosten des Wirtschaftens internalisieren, die einkommensschwachen Haushalte oft überproportional belasten. Dies schafft neue soziale Ungerechtigkeiten. Der Pigou’sche Steuerstaat kann jedoch nur dann ein gerechter Steuerstaat sein, wenn den indirekten Steuern der Stachel der Regressivität gezogen werden kann. Dies ist durch mehrere komplementäre Maßnahmen möglich: (1) eine ergänzende progressive Reform der Einkommenssteuer, (2) die Indexierung von Sozialtransfers (Arbeitslosengeld II, Kindergeld, BAföG) an Preisentwicklungen des entsprechenden Konsumkorbes (eine solche Indexierung wird im Zuge der Abschaffung der kalten Progression vor allem für Steuerzahler diskutiert, jedoch kaum für Transferempfänger), sowie (3) die Nutzung der Steuereinnahmen für Investitionen und Bereitstellung öffentlicher Güter, die vor allem einkommensschwache Haushalte nutzen (zum Beispiel Bildung, Infrastruktur, Gesundheitsversorgung).

Wenn diese Maßnahmen politisch nicht umsetzbar sind oder mit zu hohen Transaktionskosten verbunden sind, könnten auch second-best Ansätze zu progressiven Umweltsteuersätzen zur Geltung kommen. Hierbei würde der Steuersatz mit dem individuellen Verbrauch steigen, also progressiv im Verbrauch sein. Während dieser Ansatz vor allem für Einsparungen beim Stromverbrauch privater Haushalte aufgrund der geringen Monitoringkosten leicht zu implementieren ist (und auch beispielsweise in Kalifornien angewandt wird), ergeben sich für andere Güter (zum Beispiel Benzin oder den in Konsumgütern enthaltenen Kohlenstoff) jedoch erhebliche Umsetzungsprobleme.

Daher wird eine zentrale Aufgabe künftiger Forschung darin bestehen, die Verteilungswirkungen von Umweltsteuern und die Möglichkeiten ergänzender ausgleichender Maßnahmen zu explorieren. Die Verteilungswirkungen der Bereitstellung öffentlicher Güter und Dienstleistungen sowie von Infrastruktur sind bisher kaum analysiert. Empirische Untersuchungen zeigen, dass eine Ausweitung der Infrastruktur (Transport und Telekommunikation) vor allem in ärmeren Ländern Ungleichheit reduziert und das Einkommen der ärmeren Haushalte erhöht. Die Dringlichkeit dieser Forschung wird allein schon durch die Vorschläge für indirekte Steuern unterstrichen, die heute diskutiert werden. Sie reichen von CO₂-Steuern über Mautgebühren gegen Überfüllung in Großstädten bis hin zur Besteuerung von Fleischkonsum.

V.

These 5: Eine ambitionierte Klimapolitik wird die planetarische Landnutzung verändern. Eine effektive Klimapolitik geht über eine Dekarbonisierung des Strom-, Industrie- und Gebäudesektors weit hinaus. Die verstärkte Nutzung natürlicher Kohlenstoffkreisläufe zur Energiegewinnung wird eine zunehmend wichtige Option, etwa in Form von Bioenergie. Bioenergie spielt vor allem im Transportsektor eine wichtige Rolle. Durch den Einsatz von Bioenergie und durch das Einfangen und Einlagern von CO₂ kann bereits jetzt schon CO₂ der Atmosphäre entzogen werden. Die Möglichkeit, mit Bioenergie und anderen noch im Anfangsstadium stehenden Carbon Dioxid Removal (CDR) Technologien „negative Emissionen“ zu erzeugen, wird vor allem für das Erreichen des 2°-Ziels unverzichtbar werden. Da durch den Einsatz von Bioenergie verstärkt natürliche Kohlenstoffkreisläufe genutzt werden, die im Gegensatz zur fossilen Energie weitaus landintensiver sind, entstehen Landnutzungskonflikte. Auch bei der unterirdischen Lagerung von Kohlenstoff können neue Renten entstehen, da sichere unterirdische Speicher in geologischen Formationen begrenzt sind. Stehen CDR Technologien nicht zur Verfügung, muss es zu einer stärkeren Aufforstung kommen, die ebenfalls Landnutzungs- und damit erhebliche Verteilungskonflikte hervorruft.

All diese Maßnahmen laufen darauf hinaus, dass die Renten des landwirtschaftlichen Bodens steigen werden. Aber nicht nur die Klimapolitik wird die Bodenrenten verändern, auch der Klimawandel führt über die Veränderung der landwirtschaftlichen Erträge zu einer Umbewertung des Bodens, die vor allem in ärmeren Ländern gravierende Wirkungen haben kann: In diesen Ländern wird ein großer Teil der Wertschöpfung durch die Landwirtschaft erzeugt. Gleichzeitig ist jedoch die Arbeitsproduktivität im Landwirtschaftssektor weitaus geringer als im Industriesektor – der Strukturwandel steckt noch in den Kinderschuhen. Die langfristigen Folgen des Klimawandels können in solchen Gesellschaften weitaus stärker ausfallen, weil sie nicht nur die Produktivität im Landwirtschaftssektor reduzieren, sondern auch den Strukturwandel hin zu industrialisierten Gesellschaften beeinträchtigen können. Der Strukturwandel ist wiederum essenziell für die Reduzierung der Armut, die Schaffung regulärer Jobs und den Aufbau leistungsfähiger staatlicher Institutionen.

VI.

These 6: Die internationale Klimapolitik verändert bereits heute durch Transferzahlungen für Waldschutz den Wert landwirtschaftlichen Bodens – zugunsten von landwirtschaftlichen Großgrundbesitzern. Eine Bodensteuer kann dem entgegenwirken.

Da der Schutz von Wäldern die Ausweitung der landwirtschaftlichen Nutzfläche bei weiterhin steigender Nachfrage begrenzt, führt er zu steigenden Bodenrenten. Dies steht bisher kaum im Vordergrund vorhandener politischer Überlegungen zum Waldschutz, wie sie zum Beispiel im Rahmen der UN zu REDD-Maßnahmen (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation) diskutiert werden. Dabei geht es vor allem um die Höhe von Transferzahlungen für Staaten, die für den Erhalt ihrer Wälder kompensiert werden. Obwohl solche Zahlungen zunächst direkt den Waldbesitzern – nationale Regierungen, lokale Gemeinden oder indigene Gemeinschaften – zugutekommen, profitieren vor allem auch Besitzer landwirtschaftlicher Nutzflächen indirekt durch die höheren Bodenpreise.

Landverteilung in den Weltregionen

Ein Gini-Koeffizient von 100 Prozent bedeutet vollkommene Ungleichheit (das gesamte Land gehört einer Person) während ein Koeffizient von 0 Prozent vollkommene Gleichheit (alle haben den gleichen Anteil) bezeichnet. Quelle: Deininger, K., Squire, L. (1998). New ways of looking at old issues: inequality and growth. Journal of development economics, 57(2), 259-287.

Wie Tabelle 2 zeigt, gehören vor allem Großgrundbesitzer in Lateinamerika und Osteuropa zu den Gewinnern solcher Waldschutzmaßnahmen, auch wenn sie selber gar keinen Wald besitzen. In Afrika südlich der Sahara sowie in Ostasien und dem Pazifik können durch die relativ gleichmäßige Landverteilung jedoch auch Kleinbauern durch steigende Landpreise profitieren, sofern sie überhaupt ausreichend Überschüsse produzieren, die dann zu höheren Preisen verkauft werden können.

Regierungen können die Landrenten steigernde Wirkung des Waldschutzes durch eine Mengensteuer auf landwirtschaftliche Böden neutralisieren (eine Bodensteuer kann grundsätzlich als Mengensteuer oder als Wertsteuer erhoben werden; es lässt sich zeigen, dass man jede Mengensteuer als äquivalente Wertsteuer ausdrücken kann – und umgekehrt). Die Einführung einer solchen Bodensteuer für landwirtschaftliche Nutzfläche von gleicher Höhe wie die internationalen Transferzahlungen für Waldschutz (pro Fläche) erzielt einen optimalen Waldschutz – auch ohne die Einrichtung von Schutzgebieten, deren nationale Umsetzung auf Schwierigkeiten stößt. Die Regierungen erhalten somit nicht nur Einnahmen aus dem REED Mechanismus, sondern zusätzlich auch Steuereinnahmen, die für produktive Investitionen verwendet werden können.

VII.

These 7: Eine Besteuerung der Landrenten erhöht das Sozialprodukt, wenn die Produktivität des Industriesektors hoch ist. In der neoklassischen und klassischen Standardtheorie wird Land als fixer Produktionsfaktor betrachtet, den zu besteuern keinerlei allokative Verzerrungen hervorruft. Aus diesem Grund erfreut sich eine Besteuerung von Landrenten der Zustimmung vieler Ökonomen, die darin Henry George gefolgt sind. Dieses vereinfachte Modell vernachlässigt jedoch die Heterogenität von Ackerland, dessen Wert stark von geographischen und infrastrukturellen Faktoren abhängig ist. So sind beispielsweise die Pachtpreise für Ackerland in Brasilien nahe den Hafenstädten, aus denen Sojabohnen exportiert werden, am höchsten, während sie im tiefen Landesinneren an der Grenze zum Amazonasgebiet nahezu null sind. Die Größe des Ackerlandes ist daher durch ökonomische Entscheidungen bestimmt: Sie wird durch die Kosten der Erschließung und Urbarmachung, die Transportkosten sowie die Erlöse durch den Verkauf der Erträge bestimmt.

Die Wirkung der Besteuerung von Landrenten durch Mengensteuern ist in einem solchen Fall nicht neutral, wie es in partiellen Gleichgewichtsmodellen behauptet wird: Eine Landrentenbesteuerung führt nämlich dazu, dass weniger Ackerland genutzt wird und sowohl Arbeitskräfte als auch Kapital aus der Landwirtschaft abwandern und dem Industriesektor zufließen. Für die Gesamtwirtschaft kann dies sogar ein Gewinn sein, wenn der Industriesektor produktiv genug ist; ist dies nicht der Fall, sinkt das Sozialprodukt.

Wie in Abbildung 2 dargestellt, ist die Arbeitsproduktivität im Industriesektor in der Regel höher als im Landwirtschaftssektor. Vor diesem Hintergrund ist es entscheidend, dass die Einnahmen aus der Besteuerung von Landrenten für Investitionen in die Produktivität des Industriesektors verwendet werden – vor allem, wenn die Arbeitsproduktivität im Industriesektor sehr gering ist. Das Henry George Theorem, das Bodensteuern eine allokationsneutrale Wirkung zuschreibt, ist daher ein Spezialfall, der gilt, wenn tatsächlich die gesamte vorhandene Landfläche landwirtschaftlich genutzt wird; die positiven Wirkungen einer Landrentenbesteuerung werden durch das Henry George Theorem daher eher unterschätzt. Entscheidend ist jedoch, dass man die Bedingungen genau zu klären hat, unter denen eine Besteuerung von Landrenten das Sozialprodukt erhöht.

VIII.

These 8: Der technische Fortschritt, der zu höheren landwirtschaftlichen Erträgen führt, ist ein zweischneidiges Schwert. Erst zusammen mit einer Bodensteuer oder der Einrichtung von Schutzgebieten führt er zu einem vermehrten Schutz von Waldgebieten.

Ähnlich wie die Hoffnung auf ein Wunder bei emissionsarmen Technologien ist die Hoffnung trügerisch, Ertragssteigerungen könnten die Landnutzungskonflikte entschärfen: Wenn der Ackerboden durch neues Saatgut und bessere Produktionsmethoden produktiver wird, steigt die Nachfrage nach Ackerland und damit der Druck auf bestehende Waldflächen, die noch nicht durch die Landwirtschaft genutzt werden. Der technische Fortschritt im Industriesektor schützt dagegen den Wald, weil er Arbeitskräfte aus dem Landwirtschaftssektor abzieht und damit auch die Nachfrage nach Ackerland reduziert. Da es technischen Fortschritt in beiden Sektoren gibt, kommt es auf deren relatives Verhältnis an: Ist der Fortschritt im Industriesektor groß genug, sinkt auch bei Ertragssteigerungen in der Landwirtschaft die Nachfrage nach Ackerland. Eine Bodensteuer kann jedoch Landnutzungskonflikte umso besser entschärfen, je höher die Ertragssteigerungen sind. Die Bodensteuer muss dann aber mit dem technischen Fortschritt ansteigen. Dies gewährleistet den Schutz bestehender Wälder und führt zu einem bodenerhöhenden technischen Fortschritt; das vorhandene Ackerland wird effizienter genutzt. Dadurch kann die Nahrungsmittelversorgung sowie das Einkommen der ländlichen Bevölkerung sichergestellt werden.

IX.

These 9: Klimapolitik wird zu steigenden städtischen Bodenrenten führen. Wenn die CO₂-Preise steigen, werden auch die Transportkosten steigen, sodass es zu einer weiteren Verdichtung von Städten kommt („Compact Cities“). Es kann gezeigt werden, dass eine Verdichtung von Städten zu weniger Emissionen führt, wenn es zugleich zu einer gemischten Flächennutzung kommt, ein vermehrter Zugang zu Arbeitsplätzen in verdichteten Räumen ermöglicht und öffentlicher Nahverkehr ausgebaut wird. Daher kann vermutet werden, dass viele Kommunen im Rahmen ihrer Stadtentwicklungs- und Klimapolitik eine weitere Verdichtung anstreben, die zu steigenden Bodenrenten führt. Hier liegt das große Potenzial, aber auch das entscheidende verteilungspolitische Risiko einer kommunalen Klimapolitik. Die steigenden Bodenrenten stellen nämlich bereits heute ein verteilungspolitisches Problem dar. So hat Thomas Piketty zu zeigen versucht, dass die Kapitaleinkommen zulasten der Lohneinkommen in den letzten vier Dekaden gestiegen sind. Dieses Ergebnis basiert jedoch maßgeblich auf der fehlenden Unterscheidung zwischen reproduzierbarem und nicht-reproduzierbarem Kapital – zwischen „capital“ und „wealth“.

Mit Hilfe dieser Differenzierung wird deutlich, dass der Rückgang der Lohnquote vor allem auf die steigende städtische Bodenrente zurückzuführen ist. Bereits Henry George hat darauf hingewiesen, dass die Bodenrente dann steigt, wenn der bodenerhöhende technische Fortschritt hinter dem Wachstum der Arbeitsproduktivität zurückbleibt. Die städtische Bodenrente ist gestiegen, weil in den letzten drei Dekaden der arbeitsvermehrende technische Fortschritt schneller zugenommen hat als der bodenvermehrende technische Fortschritt. Unter dieser Voraussetzung lässt sich zeigen, dass die Bodenrente zulasten der Lohnquote steigt. Dieses Phänomen hatte Henry George bereits im 19. Jahrhundert vor Augen. Er sah in der steigenden Bodenrente den Hauptgrund der Verarmung. In den letzten drei Dekaden sind die Grenzerträge der Investitionen in die Transportinfrastruktur gesunken, daher konnte der urbane Raum nicht mehr wachsen. Es musste eine Verdichtung einsetzen, die zu steigenden Bodenrenten führte.

Die Dynamik dieses gerichteten technischen Wandels („biased technological change“) war für das Steigen der Bodenrenten von größerer Bedeutung als die oft unzureichende Regulierung des städtischen Bodens. Nur wenn es zu technischen Durchbrüchen in der Transportinfrastruktur käme, würde die städtische Bodenrente sinken. Dem wirkt jedoch eine Steigerung der Öl- und CO₂-Preise entgegen, durch die es zu einer weiteren Verdichtung kommt. Die steigenden städtischen Bodenrenten müssen besteuert werden, wenn ein weiteres Sinken der Lohnquote verhindert werden und die negativen Wirkungen einer steigenden Bodenrente auf das Wirtschaftswachstum abgemildert werden sollen. Eine steigende Bodenrente vermindert das Wirtschaftswachstum vor allem darum, weil die Eigentümer des Bodens angesichts der steigenden Bodenpreise keinen Anreiz haben, in produktives Kapital zu investieren; diese Investitionszurückhaltung schädigt vor allem die kommenden Generationen. Eine Besteuerung von Bodenwertsteigerungen hätte darüber hinaus noch zwei Vorteile. Da der Anteil des Immobilienvermögens bei den reichsten Vermögensbesitzern hoch ist, wirkt die Besteuerung des Bodens progressiv. Zum anderen wirkt die Besteuerung von Bodenwertsteigerungen Immobilienblasen entgegen, die häufig Ausgangspunkt von Finanz- und Bankenkrisen sind.

X.

These 10: Das 21. Jahrhundert wird durch den „Wealth of the Global Commons“ bestimmt sein und zu einer Veränderung der Eigentumsordnung führen. Die Knappheit des 21. Jahrhunderts wird nicht durch begrenzte fossile Ressourcen bestimmt, sondern durch die begrenzte Aufnahmefähigkeit zentraler Senken wie Atmosphäre, Ozeane, Wälder und Land. Für eine nachhaltige Entwicklung ist es entscheidend, dass die Funktionsfähigkeit dieser Senken erhalten bleibt. Viele der Gemeinschaftsgüter sind staatenübergreifend, sodass deren Nutzung nicht nur nationalstaatlich, sondern auch international neu definiert werden muss. Die Aufgabe besteht darin, „Common-Pool“ Ressourcen, die jeder kostenlos nutzen kann, in „Global Commons“ zu überführen, in ein globales Gemeinschaftseigentum. Damit werden unweigerlich Renteneinkommen gesenkt, aber auch neue Renteneinkommen geschaffen. Gerade durch die Besteuerung von Renten und ihre gerechte und effiziente Verwendung können zentrale Zielkonflikte einer Politik der Nachhaltigkeit entschärft werden. Bereits heute könnte mit der Besteuerung von Ressourcenrenten ein universeller Zugang zu sauberer Energie, zu Wasserversorgung, sanitären Einrichtungen, Straßen und Telekommunikation ermöglicht werden. Dieser Eingriff in die Eigentumsordnung wird jedoch nur dann als legitim empfunden werden, wenn über die Natur von Rentenökonomien Klarheit herrscht.

In der liberalen Tradition von John Locke (1689) wird die Entstehung von Eigentum an Naturressourcen durch die Landnahme begründet – die Aufwertung einer an sich reichlich vorhandenen Ressource durch menschliche Arbeit. Die „Entdeckung“ Amerikas und fortschreitende Besiedlung des – im Vergleich zu Europa – leeren Kontinents verfestigte diese Praxis der Aneignung von Naturressourcen: Land, später auch Öl, gehört dem, der es urbar beziehungsweise nutzbar macht. Dabei haben schon die liberalen Denker des 17. Jahrhunderts eine wichtige Vorbedingung für die Landnahme formuliert: Aneignung darf nur erfolgen, solange genug Ressourcen gleicher Qualität zur Nutzung für andere verfügbar bleiben (Lockean proviso). Bereits der liberale Eigentumsbegriff schließt damit eine unbegrenzte Aneignung an knappen Rohstoffen – und damit an Knappheitsrenten – aus. Renten an nicht-reproduzierbaren Produktionsfaktoren wie Land oder erschöpfbaren Ressourcen, aber auch Renteneinkommen an Common-Pool Ressourcen sollen daher nicht vor der Besteuerung geschützt werden.

In der eigentumsrechtlichen Tradition von Rousseau (1755) wurden Renteneinkommen als Geschenk der Natur betrachtet, das legitimerweise allen Mitgliedern der Gesellschaft zukommen soll. Dieser Gedanke wurde durch Henry George steuerpolitisch präzisiert und sozialreformerisch radikalisiert: Es kann kein legitimes Eigentumsrecht an unvermehrbaren Produktionsfaktoren geben wie etwa an Land, Wasser, Atmosphäre. Darüber hinaus haben viele Ökonomen – in Übereinstimmung mit Henry George – die Rentenbesteuerung befürwortet, weil ihre Besteuerung keine Effizienzverluste hervorruft. Mit dieser Steuer sollten dann auch die notwendigen öffentlichen Güter finanziert werden. Es ist eine historische Tragödie, dass die Enzyklika „Rerum Novarum“ (1891) gegen Henry George gerichtet war, wie jüngste historische Untersuchungen zeigen. Die kirchliche Soziallehre hat sich erst in der Sozialverkündigung nach dem Zweiten Vatikanischen Konzil wieder verstärkt auf ihre Eigentumslehre von der universalen Widmung der Erdengüter besonnen, in der die Sozialpflichtigkeit des Eigentums betont wird. Das Problem und die Herausforderung der Globalen Gemeinschaftsgüter spielt darin bislang jedoch eine untergeordnete Rolle.

Wir haben hier zu zeigen versucht, dass die Aneignung Globaler Gemeinschaftsgüter eine wesentliche Quelle des Wohlstandes sein kann. Es geht im 21. Jahrhundert nicht mehr primär um den „Wealth of Nations“, sondern um den „Wealth of Commons“. Die Aneignung der Globalen Gemeinschaftsgüter ist zwar verteilungspolitisch und damit auch machtpolitisch riskant – sie birgt aber auch das Versprechen, den Widerspruch von Freiheit und Gerechtigkeit zu entschärfen, vielleicht sogar zu überwinden. Der Widerstand gegen eine Besteuerung von Renten sollte daher nicht darüber hinwegtäuschen, dass deren umsichtige Ausgestaltung Nachhaltigkeitsziele verwirklichen kann, wie sie etwa in den Sustainable Development Goals (SDGs) der Vereinten Nationen formuliert wurden. Die Besteuerung von Naturrenten kann jedoch auch die Ungleichheit erhöhen, wenn sie Güter des Grundbedarfs überproportional verteuert. Daher bleibt es eine wichtige Forschungsfrage, wie komplementäre Maßnahmen entwickelt und ausgestaltet werden können wie zum Beispiel progressive Steuerreformen, Preisindexierung von Sozialtransfers und Bereitstellung öffentlicher Güter und Dienstleistungen, die überwiegend von armen Haushalten genutzt werden.

Das 21. Jahrhundert kann ein privilegiertes Jahrhundert werden, in dem die Bekämpfung weltweiter Armut gelingt und die Menschheit mit seinen begrenzten Senken und Ressourcen nachhaltig wirtschaftet. Es könnte ein Jahrhundert werden, in dem Wirtschaft nicht mehr mit Gier und Ausbeutung verbunden ist, sondern mit der Schaffung von Werten für alle Menschen. Das 21. Jahrhundert kann aber auch ein Jahrhundert werden, in dem Geschichte und Natur den bereits Privilegierten noch mehr Renteneinkommen zuspielen und in dem die Armen keine Stimme mehr haben, um die Legitimität dieses Spiels in Frage zu stellen.