Mit dem Pariser Klimaabkommen einigte sich die Weltgemeinschaft 2015 Jahren auf ein völkerrechtlich verbindliches Ziel zur Bekämpfung des Klimawandels: Auf deutlich unter 2° C gegenüber dem vorindustriellen Niveau soll der Anstieg der globalen Mitteltemperatur begrenzt werden, wenn möglich sogar auf 1,5° C. Einige Monate vor der historischen Weltklimakonferenz veröffentlichte Papst Franziskus seine Enzyklika Laudato si’ zu Klimawandel, Armut und Ungleichheit. Sein Appell zur „Sorge für das gemeinsame Haus“ gab der 21. Conference of the Parties (COP21) – der Klimakonferenz von Paris – entscheidenden Aufwind.
Bei den Klimaverhandlungen in den Jahren seit 2015 spielte der Vatikan nur noch eine marginale Rolle. Auch auf politischer Ebene ist die Euphorie seit 2015 verflogen, denn der Erfolg der Staatengemeinschaft bei der Umsetzung der Pariser Klimaziele ist überschaubar. Zwar haben insbesondere die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union mit dem Green Deal ein beachtliches Klimaschutzprogramm auf die Beine gestellt und ihre Emissionen so bereits um 37 % gegenüber 1990 gesenkt. Doch auf globaler Ebene sind die Emissionen in den letzten Jahren kontinuierlich weiter gestiegen. Auch die Finanztransfers der reichen Staaten an die ärmeren sind unzureichend. Auf der 29. Weltklimakonferenz einigte sich die Staatengemeinschaft auf ein neues Ziel für die internationale Klimafinanzierung: 300 Milliarden Dollar jährlich sollen unter Führung der Industrieländer bis 2035 für Klimaschutz und Klimaanpassung in Schwellen- und Entwicklungsländern mobilisiert werden. Ob und wann das in Baku beschlossene Ziel zur Klimafinanzierung erreicht wird, bleibt jedoch ungewiss. Und auch, in welchem Ausmaß es sich bei den Klimafinanzbeiträgen tatsächlich um zusätzliche Aufwendungen handeln wird. Bei der COP30 im brasilianischen Belém blieb die Klimafinanzierung wiederum ein Streitpunkt. Wenngleich das Thema nicht oben auf der Verhandlungsagenda stand, beeinflusste es doch die Debatten und rückte ins Zentrum der Diskussion um Klimaanpassung. Derweil steigen die globalen Emissionen weiter. Im vergangenen Jahr erreichten die ausgestoßenen Treibhausgase einen neuen Höchststand.
Temperatur-Overshoot
Zehn Jahre nach der Verabschiedung des Pariser Klimaabkommens und der Veröffentlichung von Laudato si’ ist die Sorge um das gemeinsame Haus also drängender denn je. Es zeichnet sich ab, dass die Welt das 1,5° C-Ziel überschreiten wird. Durch die Verzögerungen beim Klimaschutz in den vergangenen Jahrzehnten steuern wir bereits unmittelbar auf ein Überschießen der globalen Temperatur, einen sogenannten Overshoot, zu. Die Abschlusserklärung der Weltklimakonferenz in Belém räumt die neue Realität eines Temperatur-Overshoots erstmalig ein. Um ihr zu begegnen, muss die Weltgemeinschaft ein tragbares Konzept für den Schutz der globalen Gemeinschaftsgüter entwickeln. Das heißt, sie muss den Umgang mit natürlichen Ressourcen wie der Atmosphäre regulieren, auf deren Gebrauch alle Menschen den gleichen Anspruch haben, die jedoch ohne klare definierte Nutzungsrechte übernutzt zu werden drohen. Laudato si’ hat dafür einen sozialethischen Kompass bereitgestellt. Schon zu Beginn seines Pontifikates hat Papst Leo XIV. die Impulse seines Vorgängers aufgegriffen und gefragt, wie der reiche Norden seine ökologischen Schulden abbauen und zugleich den Entwicklungs- und Schwellenländern neue Perspektiven ermöglichen kann. Er fordert eine sozial-ökologische und global finanzierbare Wende. Damit schlägt er ein neues Kapitel der katholischen Soziallehre auf und weist auf die entscheidenden Herausforderungen der internationalen Klimapolitik hin: die Schaffung reziproker Strukturen zur Ermöglichung von zwischenstaatlicher Kooperation und der Aufbau innovativer Finanzierungsinstrumente.
Klimapolitik und globale Gerechtigkeit
Zur Begrenzung der Erderwärmung darf der Großteil der fossilen Ressourcen nicht verbrannt und muss de facto im Boden versiegelt werden. Denn die Atmosphäre kann nur noch eine sehr begrenzte Menge an Emissionen aufnehmen, bevor die mit dem Klimaabkommen von Paris festgelegten Temperaturgrenzen überschritten werden. Dieses zum aktuellen Zeitpunkt verfügbare sogenannte Kohlenstoffbudget – die verbleibende Aufnahmekapazität der Atmosphäre für Kohlenstoff – zur Einhaltung des 1,5° C-Ziels ist nahezu aufgebraucht. Je mehr fossile Brennstoffe nun verbrannt werden, desto weiter wird die globale Erderwärmung diese Grenze übersteigen und desto schwieriger wird es, die Temperaturen langfristig durch die aktive Entnahme von CO2 aus der Atmosphäre wieder abzusenken. Die Pariser Klimaziele bedeuten also faktisch auch eine Entwertung der Vermögen der Besitzer von Kohle, Öl und Gas. Laudato si’ legitimiert einen solchen Eingriff in die staatlichen und privaten Eigentumsrechte (LS 23, bes. 93–95), wenn das Gemeinwohl dies erfordert. Denn in der Tradition der Katholischen Soziallehre stellt die Enzyklika die „allgemeine Bestimmung der Erdengüter“ über das Recht auf Privateigentum (vgl. LS 93). Allerdings beantwortet die Enzyklika nicht, wie der in der Atmosphäre verbleibende Deponieraum aufgeteilt werden soll. Verschiedene Fairness-Prinzipien wie z. B. eine gleichmäßige Aufteilung des verbleibenden CO2-Budgets pro Kopf sind denkbar. Doch egal welches Kriterium man ansetzt: Die EU hat ihren „gerechten Anteil“ längst aufgebraucht. Zu diesem Ergebnis kommt der Europäische Wissenschaftliche Beirat für Klimawandel (European Scientific Advisory Board on Climate Change, ESABCC) in seinem Bericht zur Festlegung des EU-Klimaziels für das Jahr 2040. Damit stellt sich die Frage, wie internationale Vereinbarungen in der Klimapolitik überhaupt gelingen können. Der ESABCC schlägt vor, die EU solle zusätzlich zu ihren heimischen Klimazielen Maßnahmen in Drittstaaten finanzieren – vor allem den Aufbau von permanenten Kohlenstoffsenken.
Das Kooperationsdilemma der Klimapolitik
Auf den globalen Klimakonferenzen ist die Abkehr von den fossilen Brennstoffen der zentrale Streitpunkt. Bei der COP30 gelang es nicht, einen gemeinsamen Beschluss zum Umgang mit Kohle, Öl und Gas zu fassen. Das macht einmal mehr deutlich, dass die internationalen Klimaverhandlungen in einer Sackgasse stecken. Das Kernproblem besteht darin, dass kein einzelner Staat allein den Klimawandel abwehren kann. Internationale Vereinbarungen sind jedoch durch Trittbrettfahrerverhalten bedroht. Wenn alle Staaten sich an Vereinbarungen halten, hat jeder gleichermaßen einen Anreiz, auszuscheren. Antizipieren dies alle Staaten, bedeutet das in der Konsequenz das Scheitern der internationalen Vereinbarungen. Daraus folgt das Paradox der internationalen Klimaverhandlungen: Je notwendiger internationale Abkommen sind und je höher die Gewinne aus der Kooperation, desto größer sind auch die Gewinne des Trittbrettfahrens und desto unwahrscheinlicher ist das Zustandekommen von Vereinbarungen. Das Pariser Klimaabkommen konnte das Trittbrettfahrer-Problem nicht lösen, da es auf freiwilligen Selbstverpflichtungen der Staaten beruht. Auch zehn Jahre nach Paris hat die internationale Klimapolitik noch keinen Ausweg aus dem Kooperationsdilemma gefunden.
Doch eigentlich ist Kooperation im Eigeninteresse der Staaten. Insbesondere die Länder mit großen Wirtschaften, die in Summe mehr fossile Brennstoffe importieren als exportieren, profitieren von einer solchen Kooperation – und ziehen auch direkten Nutzen aus der Finanzierung von Emissionseinsparungen in Ländern des Globalen Südens. Erstens helfen Klimainvestitionen, wo immer sie auch getätigt werden, gegen die eskalierenden ökonomischen Klimaschäden im eigenen Land, denn der Treibhauseffekt macht nicht an Grenzen halt. Während der Klimawandel viele tropische Länder im Globalen Süden besonders hart trifft, verzeichnen gerade große Volkswirtschaften in absoluten Zahlen hohe Verluste durch Klimafolgen. Zweitens birgt eine globale Umstellung auf fossilfreie Technologien großes Potenzial für Innovationen und Wachstum der heimischen Wirtschaft. Und drittens kann eine Verschiebung der globalen Kräfteverhältnisse, weg von der Abhängigkeit von Öl exportierenden Ländern, die nationale Souveränität und Sicherheit im Bereich der Energieversorgung stärken.
Kooperation, Anreize und Finanzierung
Entscheidend für eine Verbesserung der Kooperation sind Politikinstru-
mente, die Reziprozität zwischen Staaten schaffen und direkte Anreize für Klimapolitik setzen. Aus wissenschaftlicher Sicht gibt es zwei vielversprechende Möglichkeiten, die zwischenstaatliche Kooperation zu verbessern. Zum einen kann eine Koalition ambitionierter Staaten Klimazölle gegen Länder verhängen, die sich nicht oder nur unzureichend am Klimaschutz beteiligen. Zum anderen könnte sie den Klimaschutz in Drittstaaten durch einen internationalen Finanzausgleich unterstützen. Ein solcher Fonds wäre im Eigeninteresse aller Staaten, weil damit das Trittbrettfahren eingedämmt wird und die Schäden des Klimawandels begrenzt werden.
Klimazölle werden bereits erfolgreich von der EU erprobt. Durch den sogenannten Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) wird beim Import CO2-intensiver Güter künftig eine Abgabe erhoben, wenn die Produkte aus einem Land ohne äquivalenten CO2-Preis stammen. Das schafft gleiche Wettbewerbsbedingungen und schützt europäische Unternehmen so vor Abwanderungsdruck. Außerdem ist der CBAM für die Handelspartner der EU ein Anreiz, ebenfalls einen CO2-Preis einzuführen, um damit selbst die Einnahmen abzuschöpfen, die sonst der EU zufallen. Modellrechnungen zeigen, dass eine Klima-Koalition mit CBAM – verglichen mit einem Alleingang der Europäischen Union – die globalen Emissionen um ein Vielfaches senken könnte, selbst wenn die USA nicht mitziehen. Und die Realität scheint die Modellrechnungen zu bestätigen: Bereits die Ankündigung des EU-Grenzausgleichs hat Brasilien, Indien und die Türkei dazu veranlasst, die Einführung nationaler CO2-Preise im Einklang mit den EU-Vorgaben vorzubereiten. Der CBAM hat also das Potenzial, das Paradox der internationalen Klimaverhandlungen zumindest schrittweise durch den Zusammenschluss einiger ambitionierter Staaten aufzulösen.
Ein zweites wesentliches Element zur Stabilisierung der internationalen Kooperation ist ein internationaler Länderfinanzausgleich. Ein Fonds, an dem sich alle Staaten beteiligen, hat sich jedoch in der Vergangenheit als Herausforderung erwiesen. Es braucht also kurzfristige Lösungen, die auch von einer kleineren Länder-Koalition umgesetzt werden können. Einem Vorschlag des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung zufolge könnte sich eine Koalition ambitionierter Staaten dazu verpflichten, ihre Öl- und Gasimporte mit einer Abgabe zu belegen. Erhebt z. B. die EU eine Abgabe auf fossile Importe, generiert sie damit Einnahmen. Diese können für die Finanzierung von Klimaschutz in Drittstaaten verwendet werden. Fließen die Einnahmen beispielsweise in einen Fonds zur Reduktion der Nachfrage nach fossilen Brennstoffen – einen sogenannten Jurisdictional Reward Fund – hat dies direkte, messbare Nutzen für das Klima. Gleichzeitig würde die Steuer für Konsumentinnen und Konsumenten in der EU de facto keine Mehrbelastung bedeuten, denn durch die Senkung der fossilen Nachfrage fallen die Weltmarktpreise. Zwar besteht die Gefahr, dass sinkende Weltmarktpreise die Nachfrage in anderen Ländern so lange steigern, bis sich ein neues Gleichgewicht für fossile Energieträger auf den globalen Märkten einstellt. Dieser Carbon-Leakage-Effekt schwächt die Wirkung rückläufiger Nachfrage ab, verkehrt sie aber unter realistischen Annahmen nicht in das Gegenteil. Denn die Exporteure von Öl und Gas schränken ihr Angebot ein, um die Weltmarktpreise nicht noch weiter zu drücken und damit wegen der gesunkenen Nachfrage weitere Einnahmenverluste zu verhindern. Die Reduktion der Öl- und Gasimporte hat außerdem noch einen weiteren Vorteil: Da ein großer Teil der globalen Öl- und Gasmengen von Russland exportiert wird, mindert die Klimapolitik der EU auch geopolitische Risiken. Wenn nämlich durch die Verminderung der Öl- und Gasimporte die Marktpreise sinken, schränkt dies Russlands finanziellen Spielraum für die Aufrüstung und den Krieg in der Ukraine ein. Alleine aus sicherheitspolitischer Sicht ist die Reduzierung dieser fossilen Importe also im Interesse Europas, und auch Länder des Globalen Südens können von den niedrigen Weltmarktpreisen profitieren. Als Nettoimporteur mit einer großen Volkswirtschaft hätte China ebenfalls ein Eigeninteresse daran, sich einer solchen Steuer-Koalition anzuschließen. Träte China der Koalition bei, würde das den Carbon-Leakage-Effekt stark vermindern und so den klimapolitischen Erfolg der Koalition deutlich steigern. Erste Rechnungen zeigen, dass bei einer zusätzlichen Besteuerung der Öl- und Gasimporte in der EU und in China in Höhe von umgerechnet 6 Dollar pro Tonne CO2 etwa 0,3 % der weltweiten Emissionen vermieden und jährlich rund 25 Milliarden Dollar mobilisiert werden können; durch eine Ausweitung der Bepreisung auf die Kohle könnten zusätzlich 41 Milliarden Dollar aufgebracht und 2,3 % der weltweiten Emissionen vermieden werden.
Zusätzlich zur Emissionsvermeidung könnten auch andere öffentliche Güter wie etwa der Schutz der Biodiversität und die Finanzierung von Kohlenstoffsenken über eine ähnliche Steuerkoalition finanziert werden. Als Einnahmequelle dafür käme die Bepreisung des internationalen Flugverkehrs infrage. Wenn neben der Klimafinanzierung weitere öffentliche Güter mit den Einnahmen aus der Besteuerung von Flügen finanziert werden können, besteht auch für jene Staaten ein Anreiz, sich der Koalition anzuschließen, die internationale Klimaverhandlungen bisher eher gebremst haben. Die beteiligten Geberländer würden dabei selbst bestimmen, in welche öffentlichen Güter sie investieren wollen. Ausgezahlt würden die Gelder an Länder z. B. für erfolgreiche Emissionsminderungen. Die Auszahlung der Fondsmittel sollte dabei direkt an den Klimafortschritt einer Regierung gekoppelt sein – beispielsweise an die Einführung eines CO2-Preises in einer bestimmten Höhe. So könnte sichergestellt werden, dass Jurisdictional Reward Funds zur internationalen Klimafinanzierung tatsächlich zu mehr Klimaschutz führen. Im Gegensatz dazu verdrängen viele international finanzierte Entwicklungsprojekte heimische Projekte und entfalten damit keine zusätzliche Wirkung.
Papst Leo XIV. hat bereits angedeutet, wie er die Zukunft der kirchlichen Soziallehre sieht: als Suche nach gangbaren Lösungen in einer krisengeschüttelten Zeit. Die Formation einer Klimakoalition zur Finanzierung von Emissionsreduktionen im Globalen Süden trägt dieser Forderung Rechnung. Sie würde das Kooperationsproblem der internationalen Klimapolitik durch reziproke Strukturen und direkte Nutzen für die beteiligten Staaten auflösen. Und sie käme der Forderung von Papst Leo XIV. nach, die ökologische Entschuldung der Industrieländer und die finanzielle Entschuldung der Entwicklungsländer als zwei Seiten einer Medaille zu betrachten. Ein solcher Mechanismus zur internationalen Klimafinanzierung würde so internationale Gerechtigkeit im Sinne der katholischen Soziallehre stärken und gleichzeitig einen echten Beitrag zum Schutz der globalen Gemeinschaftsgüter leisten.